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國外農(nóng)田資源保護措施及案例研究
來源： 類別：技術(shù)文章 更新時間：2014-01-08 閱讀次
農(nóng)田資源是指現(xiàn)在和潛在適宜種植農(nóng)作物的土地。農(nóng)田資源保護就是為多數(shù)人利益，通過明智的經(jīng)營和謹慎的管理，合理開發(fā)利用農(nóng)田資源，杜絕濫用和浪費，并達到永續(xù)利用。
1 國外農(nóng)田資源保護起因透視
現(xiàn)代資源保護運動開始于19世紀早期，農(nóng)田資源保護相對晚些，在本世紀60）70年代才逐漸被各國接受和重視。
國外興起農(nóng)田資源保護的首要原因是二戰(zhàn)后，人口數(shù)量劇增，人均耕地面積減少。到70年代，日本人均耕地面積減少到0.04ha,英國僅0.12ha;前蘇聯(lián)人均耕地從1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。同時，城市擴張，非農(nóng)建設占用大量農(nóng)田，特別是城市邊緣帶優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用。統(tǒng)計表明，1967年至1975年美國城市化共損失農(nóng)田647.5萬ha,英國在1960年至1983年間減少120萬ha,占英國耕地總面積的14.6%。其中優(yōu)質(zhì)農(nóng)田減少更快，英國減少的農(nóng)田中一等地面積占12%,而英國土地分類中，一等地面積僅占2.3%。法國平均每年有5.0萬ha農(nóng)田直接被非農(nóng)建設占用，受影響的農(nóng)田面積則更大。東歐其它國家也類似，如匈牙利80年代中期耕地總面積為470萬ha,比1960年減少60萬ha。
國外農(nóng)田資源保護的第二個原因是自然災害和環(huán)境污染引起農(nóng)田損毀和土地退化。盡管自然災害損毀農(nóng)田現(xiàn)象早已存在，但自然災害、環(huán)境污染對農(nóng)田的破壞程度，是隨著人口增長和工業(yè)發(fā)展變得嚴重。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署資料，到90年代中期，全球有69%的農(nóng)田遭受不同程度的侵蝕和退化。
農(nóng)田資源保護的更深層次原因是，農(nóng)田面積及其質(zhì)量關(guān)系到人類食物供應及食物價格，影響國家在國際糧食市場上地位。美國農(nóng)田資源保護政策中，明確指出農(nóng)田資源保護將關(guān)系到美國在國際糧食市場中的領導地位。農(nóng)田資源保護也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。研究表明，在面臨非農(nóng)建設占用的農(nóng)田上，農(nóng)民不愿作長期投資或進行花錢太多的農(nóng)業(yè)革新。因此，農(nóng)田資源保護是國家可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2 國外農(nóng)田資源保護的實踐
2.1 國外基本農(nóng)田的概念與界定方法
概觀國外農(nóng)田保護實踐，以美國農(nóng)田保護最為規(guī)范。美國在1958年和1967年清查全國農(nóng)田資源，1976年土壤保持局圍繞重要農(nóng)田清查工作，把重要農(nóng)田分為基本農(nóng)田（Prime Farm-land）、特種農(nóng)田（Unique Farmland）、州重要農(nóng)田（Farmland ofStateside Importance）和地方重要農(nóng)田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探討了基本農(nóng)田內(nèi)涵。
基本農(nóng)田是具有良好土壤質(zhì)量、足夠長的生長季節(jié)和可靠的水分供應能力，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理水平下，最適宜生長糧食、飼草、纖維和油料作物，并以少量能量和資金投入，極少的環(huán)境代價，便可形成持續(xù)高產(chǎn)的土地。其現(xiàn)行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地。基本農(nóng)田界定首先考慮的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供應（水源來自降水和灌溉），無過濕現(xiàn)象，也不易受洪澇災害；PH值適中，有良好通氣性和滲透性；雖然有石礫存在，但不影響機械作業(yè)，也沒有太大侵蝕危險的土地。其次是考慮氣候和水文地質(zhì)基礎。美國還提出了農(nóng)田立地條件這個重要概念，它定義為不包括土壤特征在內(nèi)的、所有與土地利用問題相關(guān)因子的集合。這些因子涉及農(nóng)田連片性、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、土地利用規(guī)定、農(nóng)業(yè)賦稅、可擇土地利用方式、土地利用方式與當前土地特性的一致性、土地利用總體規(guī)劃和區(qū)位等八個方面，也是劃定基本農(nóng)田的重要指標。
美國早期基本農(nóng)田界定，主要以土壤特性為依據(jù)，使用精確的農(nóng)田面積測量儀測量農(nóng)田面積，采用土地潛力分級、Storie指數(shù)和土地清查與監(jiān)測方法。如土地潛力級標準中，把級地界定為基本農(nóng)田。80年代初，強調(diào)農(nóng)田立地條件的重要性，提出以“土地評價與立地分析（LESA）”方法，來界定基本農(nóng)田。
LESA的作用是評價土地質(zhì)量對農(nóng)田適宜性（LE），判斷土地立地條件是否有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展（SA）。其中SA的結(jié)果在LESA總評分中權(quán)重為2,LE權(quán)重為1。因為土地質(zhì)量只預示土地用于農(nóng)田的可能性，而立地條件對土地作為農(nóng)田利用才具有決定性。目前，LESA方法廣泛地應用于美國各州、縣基本農(nóng)田劃定中，并與GIS技術(shù)結(jié)合。
美國界定基本農(nóng)田方法也被英國、加拿大等西方國家所接受。英國采用美國土地潛力級標準，把地界定為基本農(nóng)田。加拿大Guelph大學基于LESA,設計了一個計算機系統(tǒng)，進行土地多宜性評價，探求不同條件下土地的最佳利用方式。這種評價方法被稱為Guelph評價模型，用于界定基本農(nóng)田。
2.2 政府的組織、立法作用
從資源角度，農(nóng)田保護要求制定一種政策，妥善地保持和合理分配現(xiàn)有農(nóng)田資源；從資產(chǎn)角度，農(nóng)田屬于國家、不同利益群體或個體所有，出于謀利目的，農(nóng)田將用于最大經(jīng)濟效益的用途。因此，有效的農(nóng)田保護需要社會各階層共同參與，其中政府起主導作用。
作為農(nóng)田資源保護的組織者，政府制定有關(guān)法律、法規(guī)，組織和指導農(nóng)田資源保護。本世紀30年代，美國政府就制定水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法，實行農(nóng)業(yè)保護規(guī)劃。1981年美國政府頒布“農(nóng)田保護政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作為響應聯(lián)邦政府保護農(nóng)田的行動，美國農(nóng)業(yè)部土壤保持局提出LESA方法以確定基本農(nóng)田。應當指出，美國農(nóng)田保護的具體操作是以州、縣為基礎，州、縣為此也制定法規(guī)，如California州的Williamson法案。各州、縣對基本農(nóng)田保護的關(guān)心程度，大致和該州、縣優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的損失速度，以及這種損失對地方經(jīng)濟影響成正比。聯(lián)邦政府機構(gòu)，如農(nóng)業(yè)部土壤保持局，主要著眼全國農(nóng)田非農(nóng)化問題和趨勢，協(xié)調(diào)、幫助地方農(nóng)田保護工作。
英國土地利用嚴格遵照其城市農(nóng)村計劃法，農(nóng)田保護納入計劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國于1960年制定農(nóng)業(yè)指導法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負責土地整理和維護耕地農(nóng)用。法國把農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預留地。對劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設威脅，鼓勵農(nóng)田上的投入。荷蘭以規(guī)劃、立法為基礎，通過制定綜合規(guī)劃、組織土地整理和開墾新土地等三項措施保護現(xiàn)有農(nóng)田。日本1964年制定5農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法6,確定“農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域”，保護農(nóng)田。1974年制定5國土利用計劃法6,1976年制定5全國土地利用規(guī)劃6,重申對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護。
前蘇聯(lián)也制定了一系列法令、法規(guī)，禁止荒廢農(nóng)田，防止土壤退化并改良土壤，限制非農(nóng)業(yè)占地等。匈牙利政府將農(nóng)田資源保護作為環(huán)境保護的重要內(nèi)容，1976年制定環(huán)境保護法，1980年頒布5全國環(huán)境保護的妄想與規(guī)章制度6,其中強調(diào)對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護，包括農(nóng)田數(shù)量保護、農(nóng)田質(zhì)量保護和不同質(zhì)量等級農(nóng)田的合理利用。波蘭1971年制定5農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地保護和重新耕作土地法6,1982年頒布5農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地保護法6,把限制農(nóng)田非農(nóng)業(yè)利用作為保護耕地的主要問題。
2.3 國外農(nóng)田資源保護的主要措施
2.3.1 土地規(guī)劃在農(nóng)田資源保護中的作用。國外強調(diào)農(nóng)田資源保護以規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)土地規(guī)劃采取農(nóng)田整理、農(nóng)業(yè)區(qū)劃定、城市發(fā)展控制等具體措施，來保護農(nóng)田。如荷蘭、法國和美國通過土地整理，調(diào)整土地權(quán)屬，擴大農(nóng)場規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競爭力。如美國California海岸帶管理中，劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，保證農(nóng)田不得落入開發(fā)者之手；Michigan州、New York州和加拿大BritishColumbia州等也劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，特別禁止以征用手段占用農(nóng)田。城市發(fā)展控制是一種把城市發(fā)展與已有公共設施利用或與有計劃擴展緊密結(jié)合起來的土地利用調(diào)整，如NewYork州的拉馬蒲市曾通過控制城市發(fā)展以保護農(nóng)田。
2.3.2 農(nóng)田資源保護中的經(jīng)濟措施。土地開發(fā)與經(jīng)營是經(jīng)濟行為，因此國外引入經(jīng)濟杠桿，限制農(nóng)田非農(nóng)化。主要有兩種形式：一是土地開發(fā)權(quán)購買，即對土地持有者支付代表發(fā)展?jié)摿Φ耐恋貎r值。該措施用于有被占用危險的農(nóng)田，為保留其農(nóng)用而由縣級政府收購開發(fā)權(quán)。土地開發(fā)權(quán)作為資本財產(chǎn)，除非經(jīng)公眾投票表決，不得轉(zhuǎn)讓。購買土地開發(fā)權(quán)的資金來自公債和聯(lián)邦或州拔款，公債用對房地產(chǎn)銷售征收15%的轉(zhuǎn)讓稅償還。只要土地用作農(nóng)田，政府并不強迫農(nóng)民出售土地開發(fā)權(quán)；如果農(nóng)田面臨非農(nóng)業(yè)利用，則政府有權(quán)通過征用得到土地。一旦出賣土地開發(fā)權(quán)，農(nóng)民除保留土地其它全部權(quán)利外，還少納農(nóng)田稅。這樣既保護農(nóng)田，也保障農(nóng)民在農(nóng)田上作長期投入的回報。美國New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法國等曾采用這種方式保護農(nóng)田。其二是農(nóng)田稅金減免。Thomas F.Hay把農(nóng)田減稅法分為：農(nóng)田“特惠估稅值”，是不帶任何條件的純粹的農(nóng)田減稅。1970年，美國Colorado和Connecticut等17個州采用這種減稅方式；延期征稅，據(jù)農(nóng)田非農(nóng)業(yè)開發(fā)時間來征收不同比例稅金。美國Minnesota和Oregon等州制定這種稅收法；限制性合同和協(xié)議，土地持有者同意在某些限制條件下（如沒有保持農(nóng)田免受非農(nóng)化）歸還減免的農(nóng)田稅金。美國Hawaii、California和Pennsylvania州采用此減稅方法。減免農(nóng)田稅金，有助于鼓勵種田積極性。
2.3.3 新技術(shù)在農(nóng)田資源保護中的應用。農(nóng)田監(jiān)測與管理是保護農(nóng)田的重要環(huán)節(jié)，有效管理取決于農(nóng)田基礎數(shù)據(jù)的精度和數(shù)據(jù)更新的及時性。遙感和地理信息系統(tǒng)作為農(nóng)田數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)處理的新技術(shù)手段被引入農(nóng)田資源保護中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA及農(nóng)田管理系統(tǒng)，遙感作為農(nóng)田面積、質(zhì)量和產(chǎn)量監(jiān)測的重要手段已被廣泛應用。90年代初，專家系統(tǒng)技術(shù)在國外農(nóng)業(yè)、土壤學科領域應用研究相當深入。可以預見，結(jié)合GIS、遙感和專家系統(tǒng)技術(shù)支撐，是農(nóng)田資源保護適應時代發(fā)展的必然。
3 國外農(nóng)田資源保護對我國的啟示
結(jié)合我國人多地少，耕地后備資源匱乏的國情，基本農(nóng)田保護是當務之急。國外農(nóng)田資源保護實踐經(jīng)驗，對確保我國農(nóng)田資源，特別是基本農(nóng)田，有以下啟示：
3.1 基本農(nóng)田定義應有可操作性
國內(nèi)基本農(nóng)田定義，經(jīng)歷了從60年代的“生產(chǎn)力高，抗災能力強的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田”，到90年代的“根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品需求，以及對建設用地的預測而確定的，長期或規(guī)劃期內(nèi)不得占用的農(nóng)田”的認識過程。前者是指相對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，與當時基本農(nóng)田建設的歷史背景相適應；后者側(cè)重于農(nóng)田面積，忽視農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)田后備資源。上述定義缺乏可操作性，劃定基本農(nóng)田時，難免以次充好，湊足面積。更難以確保面臨非農(nóng)化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和農(nóng)田后備資源。
參照國外基本農(nóng)田定義，基本農(nóng)田內(nèi)涵包括三個部分：具有較高土壤肥力的土地，可保障一定產(chǎn)量水平；具有恰當立地條件的土地，它決定土地用于農(nóng)田可產(chǎn)生適當?shù)慕?jīng)濟效益；其面積能保障滿足一段時期人口消費基本農(nóng)產(chǎn)品的需要。前兩個部分指明基本農(nóng)田的界定標準，后者說明了如何界定區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護面積指標。
結(jié)合筆者在北京城市邊緣帶基本農(nóng)田保護工作實踐，提出基本農(nóng)田定義為：立足于國家計劃和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展需要，保障區(qū)域內(nèi)人地關(guān)系在給定時段內(nèi)達到平衡，所必需的具有較高土壤肥力，適宜立地條件，可生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品和特種農(nóng)產(chǎn)品的土地。其中立地條件是指不包括土壤特性在內(nèi)的，影響農(nóng)田利用選擇、農(nóng)田生產(chǎn)效益的所有環(huán)境因素的總稱。與以往基本農(nóng)田定義相比，上述定義對農(nóng)田利用方式、農(nóng)田利用可能性與可行性和該劃定的基本農(nóng)田面積作出了規(guī)定，增強了可操作性。
3.2 基本農(nóng)田保護操作模式的重建
當前我國基本農(nóng)田保護以劃定保護區(qū)形式，在縣域組織實施。操作模式是，縣級政府機構(gòu)根據(jù)上級下達基本農(nóng)田保護和建設預留地面積指標，考慮當?shù)剞r(nóng)田現(xiàn)狀，規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)，確定需保護的農(nóng)田面積和分布，將基本農(nóng)田面積指標分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在規(guī)劃基礎上，劃區(qū)定界，將基本農(nóng)田落實到實地和圖上。然后建立基本農(nóng)田保護區(qū)，制定管理措施并實施保護。
以上操作模式是以農(nóng)田面積為中心，以行政命令為手段，實施基本農(nóng)田保護。這種操作模式方便了上級主管機構(gòu)，但涉及基本農(nóng)田指標分解、規(guī)劃和保護區(qū)劃定等具體操作時，地方出于眼前經(jīng)濟利益考慮，往往忽視城市邊緣帶和村鎮(zhèn)周圍優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護，甚至把農(nóng)田保護區(qū)優(yōu)先劃在邊遠山區(qū)，難免導致一些保護區(qū)形同虛設。
從國外農(nóng)田保護經(jīng)驗看，農(nóng)業(yè)保護主要由地方政府或土地開發(fā)公司實施，基本農(nóng)田劃定是以農(nóng)田土地質(zhì)量評價和立地分析為基礎。國外并不強調(diào)基本農(nóng)田面積指標，沒有農(nóng)田“用一補一”的提法，這不單純是其糧食相對過剩，重要的是農(nóng)田保護不是形式，是地方政府的實際工作。“用一補一”在形式上是湊足農(nóng)田面積，內(nèi)容上卻難以維持農(nóng)田生產(chǎn)力總量平衡，實際上也是占用基本農(nóng)田的籍口。中外國情縱然不同，但是提高地方政府對農(nóng)田保護的認識和積極性是一致的。為適應市場經(jīng)濟變化，圍繞保護農(nóng)田土地生產(chǎn)能力這個主題，中央或其它上級政府可通過農(nóng)產(chǎn)品購銷數(shù)量和價格來引導地方重視農(nóng)田保護，將農(nóng)田保護與地方經(jīng)濟利益緊密結(jié)合，將土地開發(fā)權(quán)和土地開發(fā)凈增值納入國家管理，限制開發(fā)商濫占農(nóng)田。
3.3 立法和嚴格執(zhí)法是保護基本農(nóng)田的根本
建國以來，我國也頒布了一系列保護農(nóng)田的法規(guī)，特別是近年的5基本農(nóng)田保護條例6和5劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術(shù)規(guī)程6以及一些省、市制定的農(nóng)田保護法規(guī)，指導了當前基本農(nóng)田保護。但是與國外情況比較，國內(nèi)尚需詳細規(guī)范農(nóng)田保護的有關(guān)操作、規(guī)定基本農(nóng)田保護區(qū)管理的責、權(quán)、利和相應占地補償，并建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。
3.4 行政干預下的利益平衡是規(guī)劃和保護基本農(nóng)田的必要措施
農(nóng)田之所以被非農(nóng)業(yè)建設占用，主要是不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上比較效益差異。國外農(nóng)田資源保護中，始終貫穿有保護農(nóng)田種植者利益的思想，通過土地整理、減免農(nóng)業(yè)稅收等經(jīng)濟措施，幫助農(nóng)民降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益，保護農(nóng)民積極性。因此為達到利益平衡，首先要保障農(nóng)民從農(nóng)田種植上獲得應有的收益。國內(nèi)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格相對較高，農(nóng)民負擔過重，加上糧食價格偏低，農(nóng)民種田積極性低。如此發(fā)展，縱然劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，農(nóng)田利用也難以持續(xù)，必將導致農(nóng)田拋荒現(xiàn)象。其次，要限制農(nóng)田非農(nóng)化后的個人受益，特別應打擊農(nóng)田地產(chǎn)投機行為。把農(nóng)田非農(nóng)化利用的土地增值收入國庫，用于建立農(nóng)田保護基金。同時，也應懲罰農(nóng)田拋荒行為。利益平衡的第三個要點是世代利益公平和區(qū)際利益平衡原則，把滿足當代人利益與后代人利益結(jié)合起來，把農(nóng)田保護與環(huán)境建設結(jié)合起來。并通過行政和立法手段，使農(nóng)田保護區(qū)與開發(fā)區(qū)獲得平等利益。
3.5 新技術(shù)應用是科學保護農(nóng)田的重要手段
為適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)田土地利用變化和農(nóng)田產(chǎn)權(quán)變更較快，適應農(nóng)田面積大和分布在不同地域等特點，有效監(jiān)測和管理農(nóng)田，需要采用GIS技術(shù)建立農(nóng)田空間與屬性數(shù)據(jù)庫，利用遙感技術(shù)及時監(jiān)測農(nóng)田變化，利用全球定位技術(shù)（GPS）進行農(nóng)田保護區(qū)和開發(fā)區(qū)定位，利用空間決策支持技術(shù)輔助農(nóng)田利用的決策，利用專家系統(tǒng)指導農(nóng)田管理。我國“九五”計劃期間所開展的保護農(nóng)田的“綠地計劃”，正是新技術(shù)在農(nóng)田保護上應用的范例。可以預見，伴隨計算機技術(shù)和數(shù)據(jù)通信技術(shù)發(fā)展，我國農(nóng)田保護將更有成效。
1 國外農(nóng)田資源保護起因透視
現(xiàn)代資源保護運動開始于19世紀早期，農(nóng)田資源保護相對晚些，在本世紀60）70年代才逐漸被各國接受和重視。
國外興起農(nóng)田資源保護的首要原因是二戰(zhàn)后，人口數(shù)量劇增，人均耕地面積減少。到70年代，日本人均耕地面積減少到0.04ha,英國僅0.12ha;前蘇聯(lián)人均耕地從1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。同時，城市擴張，非農(nóng)建設占用大量農(nóng)田，特別是城市邊緣帶優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用。統(tǒng)計表明，1967年至1975年美國城市化共損失農(nóng)田647.5萬ha,英國在1960年至1983年間減少120萬ha,占英國耕地總面積的14.6%。其中優(yōu)質(zhì)農(nóng)田減少更快，英國減少的農(nóng)田中一等地面積占12%,而英國土地分類中，一等地面積僅占2.3%。法國平均每年有5.0萬ha農(nóng)田直接被非農(nóng)建設占用，受影響的農(nóng)田面積則更大。東歐其它國家也類似，如匈牙利80年代中期耕地總面積為470萬ha,比1960年減少60萬ha。
國外農(nóng)田資源保護的第二個原因是自然災害和環(huán)境污染引起農(nóng)田損毀和土地退化。盡管自然災害損毀農(nóng)田現(xiàn)象早已存在，但自然災害、環(huán)境污染對農(nóng)田的破壞程度，是隨著人口增長和工業(yè)發(fā)展變得嚴重。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署資料，到90年代中期，全球有69%的農(nóng)田遭受不同程度的侵蝕和退化。
農(nóng)田資源保護的更深層次原因是，農(nóng)田面積及其質(zhì)量關(guān)系到人類食物供應及食物價格，影響國家在國際糧食市場上地位。美國農(nóng)田資源保護政策中，明確指出農(nóng)田資源保護將關(guān)系到美國在國際糧食市場中的領導地位。農(nóng)田資源保護也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。研究表明，在面臨非農(nóng)建設占用的農(nóng)田上，農(nóng)民不愿作長期投資或進行花錢太多的農(nóng)業(yè)革新。因此，農(nóng)田資源保護是國家可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2 國外農(nóng)田資源保護的實踐
2.1 國外基本農(nóng)田的概念與界定方法
概觀國外農(nóng)田保護實踐，以美國農(nóng)田保護最為規(guī)范。美國在1958年和1967年清查全國農(nóng)田資源，1976年土壤保持局圍繞重要農(nóng)田清查工作，把重要農(nóng)田分為基本農(nóng)田（Prime Farm-land）、特種農(nóng)田（Unique Farmland）、州重要農(nóng)田（Farmland ofStateside Importance）和地方重要農(nóng)田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探討了基本農(nóng)田內(nèi)涵。
基本農(nóng)田是具有良好土壤質(zhì)量、足夠長的生長季節(jié)和可靠的水分供應能力，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理水平下，最適宜生長糧食、飼草、纖維和油料作物，并以少量能量和資金投入，極少的環(huán)境代價，便可形成持續(xù)高產(chǎn)的土地。其現(xiàn)行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地。基本農(nóng)田界定首先考慮的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供應（水源來自降水和灌溉），無過濕現(xiàn)象，也不易受洪澇災害；PH值適中，有良好通氣性和滲透性；雖然有石礫存在，但不影響機械作業(yè)，也沒有太大侵蝕危險的土地。其次是考慮氣候和水文地質(zhì)基礎。美國還提出了農(nóng)田立地條件這個重要概念，它定義為不包括土壤特征在內(nèi)的、所有與土地利用問題相關(guān)因子的集合。這些因子涉及農(nóng)田連片性、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、土地利用規(guī)定、農(nóng)業(yè)賦稅、可擇土地利用方式、土地利用方式與當前土地特性的一致性、土地利用總體規(guī)劃和區(qū)位等八個方面，也是劃定基本農(nóng)田的重要指標。
美國早期基本農(nóng)田界定，主要以土壤特性為依據(jù)，使用精確的農(nóng)田面積測量儀測量農(nóng)田面積，采用土地潛力分級、Storie指數(shù)和土地清查與監(jiān)測方法。如土地潛力級標準中，把級地界定為基本農(nóng)田。80年代初，強調(diào)農(nóng)田立地條件的重要性，提出以“土地評價與立地分析（LESA）”方法，來界定基本農(nóng)田。
LESA的作用是評價土地質(zhì)量對農(nóng)田適宜性（LE），判斷土地立地條件是否有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展（SA）。其中SA的結(jié)果在LESA總評分中權(quán)重為2,LE權(quán)重為1。因為土地質(zhì)量只預示土地用于農(nóng)田的可能性，而立地條件對土地作為農(nóng)田利用才具有決定性。目前，LESA方法廣泛地應用于美國各州、縣基本農(nóng)田劃定中，并與GIS技術(shù)結(jié)合。
美國界定基本農(nóng)田方法也被英國、加拿大等西方國家所接受。英國采用美國土地潛力級標準，把地界定為基本農(nóng)田。加拿大Guelph大學基于LESA,設計了一個計算機系統(tǒng)，進行土地多宜性評價，探求不同條件下土地的最佳利用方式。這種評價方法被稱為Guelph評價模型，用于界定基本農(nóng)田。
2.2 政府的組織、立法作用
從資源角度，農(nóng)田保護要求制定一種政策，妥善地保持和合理分配現(xiàn)有農(nóng)田資源；從資產(chǎn)角度，農(nóng)田屬于國家、不同利益群體或個體所有，出于謀利目的，農(nóng)田將用于最大經(jīng)濟效益的用途。因此，有效的農(nóng)田保護需要社會各階層共同參與，其中政府起主導作用。
作為農(nóng)田資源保護的組織者，政府制定有關(guān)法律、法規(guī)，組織和指導農(nóng)田資源保護。本世紀30年代，美國政府就制定水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法，實行農(nóng)業(yè)保護規(guī)劃。1981年美國政府頒布“農(nóng)田保護政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作為響應聯(lián)邦政府保護農(nóng)田的行動，美國農(nóng)業(yè)部土壤保持局提出LESA方法以確定基本農(nóng)田。應當指出，美國農(nóng)田保護的具體操作是以州、縣為基礎，州、縣為此也制定法規(guī)，如California州的Williamson法案。各州、縣對基本農(nóng)田保護的關(guān)心程度，大致和該州、縣優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的損失速度，以及這種損失對地方經(jīng)濟影響成正比。聯(lián)邦政府機構(gòu)，如農(nóng)業(yè)部土壤保持局，主要著眼全國農(nóng)田非農(nóng)化問題和趨勢，協(xié)調(diào)、幫助地方農(nóng)田保護工作。
英國土地利用嚴格遵照其城市農(nóng)村計劃法，農(nóng)田保護納入計劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國于1960年制定農(nóng)業(yè)指導法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負責土地整理和維護耕地農(nóng)用。法國把農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預留地。對劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設威脅，鼓勵農(nóng)田上的投入。荷蘭以規(guī)劃、立法為基礎，通過制定綜合規(guī)劃、組織土地整理和開墾新土地等三項措施保護現(xiàn)有農(nóng)田。日本1964年制定5農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法6,確定“農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域”，保護農(nóng)田。1974年制定5國土利用計劃法6,1976年制定5全國土地利用規(guī)劃6,重申對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護。
前蘇聯(lián)也制定了一系列法令、法規(guī)，禁止荒廢農(nóng)田，防止土壤退化并改良土壤，限制非農(nóng)業(yè)占地等。匈牙利政府將農(nóng)田資源保護作為環(huán)境保護的重要內(nèi)容，1976年制定環(huán)境保護法，1980年頒布5全國環(huán)境保護的妄想與規(guī)章制度6,其中強調(diào)對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護，包括農(nóng)田數(shù)量保護、農(nóng)田質(zhì)量保護和不同質(zhì)量等級農(nóng)田的合理利用。波蘭1971年制定5農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地保護和重新耕作土地法6,1982年頒布5農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地保護法6,把限制農(nóng)田非農(nóng)業(yè)利用作為保護耕地的主要問題。
2.3 國外農(nóng)田資源保護的主要措施
2.3.1 土地規(guī)劃在農(nóng)田資源保護中的作用。國外強調(diào)農(nóng)田資源保護以規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)土地規(guī)劃采取農(nóng)田整理、農(nóng)業(yè)區(qū)劃定、城市發(fā)展控制等具體措施，來保護農(nóng)田。如荷蘭、法國和美國通過土地整理，調(diào)整土地權(quán)屬，擴大農(nóng)場規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競爭力。如美國California海岸帶管理中，劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，保證農(nóng)田不得落入開發(fā)者之手；Michigan州、New York州和加拿大BritishColumbia州等也劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，特別禁止以征用手段占用農(nóng)田。城市發(fā)展控制是一種把城市發(fā)展與已有公共設施利用或與有計劃擴展緊密結(jié)合起來的土地利用調(diào)整，如NewYork州的拉馬蒲市曾通過控制城市發(fā)展以保護農(nóng)田。
2.3.2 農(nóng)田資源保護中的經(jīng)濟措施。土地開發(fā)與經(jīng)營是經(jīng)濟行為，因此國外引入經(jīng)濟杠桿，限制農(nóng)田非農(nóng)化。主要有兩種形式：一是土地開發(fā)權(quán)購買，即對土地持有者支付代表發(fā)展?jié)摿Φ耐恋貎r值。該措施用于有被占用危險的農(nóng)田，為保留其農(nóng)用而由縣級政府收購開發(fā)權(quán)。土地開發(fā)權(quán)作為資本財產(chǎn)，除非經(jīng)公眾投票表決，不得轉(zhuǎn)讓。購買土地開發(fā)權(quán)的資金來自公債和聯(lián)邦或州拔款，公債用對房地產(chǎn)銷售征收15%的轉(zhuǎn)讓稅償還。只要土地用作農(nóng)田，政府并不強迫農(nóng)民出售土地開發(fā)權(quán)；如果農(nóng)田面臨非農(nóng)業(yè)利用，則政府有權(quán)通過征用得到土地。一旦出賣土地開發(fā)權(quán)，農(nóng)民除保留土地其它全部權(quán)利外，還少納農(nóng)田稅。這樣既保護農(nóng)田，也保障農(nóng)民在農(nóng)田上作長期投入的回報。美國New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法國等曾采用這種方式保護農(nóng)田。其二是農(nóng)田稅金減免。Thomas F.Hay把農(nóng)田減稅法分為：農(nóng)田“特惠估稅值”，是不帶任何條件的純粹的農(nóng)田減稅。1970年，美國Colorado和Connecticut等17個州采用這種減稅方式；延期征稅，據(jù)農(nóng)田非農(nóng)業(yè)開發(fā)時間來征收不同比例稅金。美國Minnesota和Oregon等州制定這種稅收法；限制性合同和協(xié)議，土地持有者同意在某些限制條件下（如沒有保持農(nóng)田免受非農(nóng)化）歸還減免的農(nóng)田稅金。美國Hawaii、California和Pennsylvania州采用此減稅方法。減免農(nóng)田稅金，有助于鼓勵種田積極性。
2.3.3 新技術(shù)在農(nóng)田資源保護中的應用。農(nóng)田監(jiān)測與管理是保護農(nóng)田的重要環(huán)節(jié)，有效管理取決于農(nóng)田基礎數(shù)據(jù)的精度和數(shù)據(jù)更新的及時性。遙感和地理信息系統(tǒng)作為農(nóng)田數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)處理的新技術(shù)手段被引入農(nóng)田資源保護中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA及農(nóng)田管理系統(tǒng)，遙感作為農(nóng)田面積、質(zhì)量和產(chǎn)量監(jiān)測的重要手段已被廣泛應用。90年代初，專家系統(tǒng)技術(shù)在國外農(nóng)業(yè)、土壤學科領域應用研究相當深入。可以預見，結(jié)合GIS、遙感和專家系統(tǒng)技術(shù)支撐，是農(nóng)田資源保護適應時代發(fā)展的必然。
3 國外農(nóng)田資源保護對我國的啟示
結(jié)合我國人多地少，耕地后備資源匱乏的國情，基本農(nóng)田保護是當務之急。國外農(nóng)田資源保護實踐經(jīng)驗，對確保我國農(nóng)田資源，特別是基本農(nóng)田，有以下啟示：
3.1 基本農(nóng)田定義應有可操作性
國內(nèi)基本農(nóng)田定義，經(jīng)歷了從60年代的“生產(chǎn)力高，抗災能力強的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田”，到90年代的“根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品需求，以及對建設用地的預測而確定的，長期或規(guī)劃期內(nèi)不得占用的農(nóng)田”的認識過程。前者是指相對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，與當時基本農(nóng)田建設的歷史背景相適應；后者側(cè)重于農(nóng)田面積，忽視農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)田后備資源。上述定義缺乏可操作性，劃定基本農(nóng)田時，難免以次充好，湊足面積。更難以確保面臨非農(nóng)化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和農(nóng)田后備資源。
參照國外基本農(nóng)田定義，基本農(nóng)田內(nèi)涵包括三個部分：具有較高土壤肥力的土地，可保障一定產(chǎn)量水平；具有恰當立地條件的土地，它決定土地用于農(nóng)田可產(chǎn)生適當?shù)慕?jīng)濟效益；其面積能保障滿足一段時期人口消費基本農(nóng)產(chǎn)品的需要。前兩個部分指明基本農(nóng)田的界定標準，后者說明了如何界定區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護面積指標。
結(jié)合筆者在北京城市邊緣帶基本農(nóng)田保護工作實踐，提出基本農(nóng)田定義為：立足于國家計劃和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展需要，保障區(qū)域內(nèi)人地關(guān)系在給定時段內(nèi)達到平衡，所必需的具有較高土壤肥力，適宜立地條件，可生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品和特種農(nóng)產(chǎn)品的土地。其中立地條件是指不包括土壤特性在內(nèi)的，影響農(nóng)田利用選擇、農(nóng)田生產(chǎn)效益的所有環(huán)境因素的總稱。與以往基本農(nóng)田定義相比，上述定義對農(nóng)田利用方式、農(nóng)田利用可能性與可行性和該劃定的基本農(nóng)田面積作出了規(guī)定，增強了可操作性。
3.2 基本農(nóng)田保護操作模式的重建
當前我國基本農(nóng)田保護以劃定保護區(qū)形式，在縣域組織實施。操作模式是，縣級政府機構(gòu)根據(jù)上級下達基本農(nóng)田保護和建設預留地面積指標，考慮當?shù)剞r(nóng)田現(xiàn)狀，規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)，確定需保護的農(nóng)田面積和分布，將基本農(nóng)田面積指標分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在規(guī)劃基礎上，劃區(qū)定界，將基本農(nóng)田落實到實地和圖上。然后建立基本農(nóng)田保護區(qū)，制定管理措施并實施保護。
以上操作模式是以農(nóng)田面積為中心，以行政命令為手段，實施基本農(nóng)田保護。這種操作模式方便了上級主管機構(gòu)，但涉及基本農(nóng)田指標分解、規(guī)劃和保護區(qū)劃定等具體操作時，地方出于眼前經(jīng)濟利益考慮，往往忽視城市邊緣帶和村鎮(zhèn)周圍優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護，甚至把農(nóng)田保護區(qū)優(yōu)先劃在邊遠山區(qū)，難免導致一些保護區(qū)形同虛設。
從國外農(nóng)田保護經(jīng)驗看，農(nóng)業(yè)保護主要由地方政府或土地開發(fā)公司實施，基本農(nóng)田劃定是以農(nóng)田土地質(zhì)量評價和立地分析為基礎。國外并不強調(diào)基本農(nóng)田面積指標，沒有農(nóng)田“用一補一”的提法，這不單純是其糧食相對過剩，重要的是農(nóng)田保護不是形式，是地方政府的實際工作。“用一補一”在形式上是湊足農(nóng)田面積，內(nèi)容上卻難以維持農(nóng)田生產(chǎn)力總量平衡，實際上也是占用基本農(nóng)田的籍口。中外國情縱然不同，但是提高地方政府對農(nóng)田保護的認識和積極性是一致的。為適應市場經(jīng)濟變化，圍繞保護農(nóng)田土地生產(chǎn)能力這個主題，中央或其它上級政府可通過農(nóng)產(chǎn)品購銷數(shù)量和價格來引導地方重視農(nóng)田保護，將農(nóng)田保護與地方經(jīng)濟利益緊密結(jié)合，將土地開發(fā)權(quán)和土地開發(fā)凈增值納入國家管理，限制開發(fā)商濫占農(nóng)田。
3.3 立法和嚴格執(zhí)法是保護基本農(nóng)田的根本
建國以來，我國也頒布了一系列保護農(nóng)田的法規(guī)，特別是近年的5基本農(nóng)田保護條例6和5劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術(shù)規(guī)程6以及一些省、市制定的農(nóng)田保護法規(guī)，指導了當前基本農(nóng)田保護。但是與國外情況比較，國內(nèi)尚需詳細規(guī)范農(nóng)田保護的有關(guān)操作、規(guī)定基本農(nóng)田保護區(qū)管理的責、權(quán)、利和相應占地補償，并建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。
3.4 行政干預下的利益平衡是規(guī)劃和保護基本農(nóng)田的必要措施
農(nóng)田之所以被非農(nóng)業(yè)建設占用，主要是不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上比較效益差異。國外農(nóng)田資源保護中，始終貫穿有保護農(nóng)田種植者利益的思想，通過土地整理、減免農(nóng)業(yè)稅收等經(jīng)濟措施，幫助農(nóng)民降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益，保護農(nóng)民積極性。因此為達到利益平衡，首先要保障農(nóng)民從農(nóng)田種植上獲得應有的收益。國內(nèi)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格相對較高，農(nóng)民負擔過重，加上糧食價格偏低，農(nóng)民種田積極性低。如此發(fā)展，縱然劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，農(nóng)田利用也難以持續(xù)，必將導致農(nóng)田拋荒現(xiàn)象。其次，要限制農(nóng)田非農(nóng)化后的個人受益，特別應打擊農(nóng)田地產(chǎn)投機行為。把農(nóng)田非農(nóng)化利用的土地增值收入國庫，用于建立農(nóng)田保護基金。同時，也應懲罰農(nóng)田拋荒行為。利益平衡的第三個要點是世代利益公平和區(qū)際利益平衡原則，把滿足當代人利益與后代人利益結(jié)合起來，把農(nóng)田保護與環(huán)境建設結(jié)合起來。并通過行政和立法手段，使農(nóng)田保護區(qū)與開發(fā)區(qū)獲得平等利益。
3.5 新技術(shù)應用是科學保護農(nóng)田的重要手段
為適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)田土地利用變化和農(nóng)田產(chǎn)權(quán)變更較快，適應農(nóng)田面積大和分布在不同地域等特點，有效監(jiān)測和管理農(nóng)田，需要采用GIS技術(shù)建立農(nóng)田空間與屬性數(shù)據(jù)庫，利用遙感技術(shù)及時監(jiān)測農(nóng)田變化，利用全球定位技術(shù)（GPS）進行農(nóng)田保護區(qū)和開發(fā)區(qū)定位，利用空間決策支持技術(shù)輔助農(nóng)田利用的決策，利用專家系統(tǒng)指導農(nóng)田管理。我國“九五”計劃期間所開展的保護農(nóng)田的“綠地計劃”，正是新技術(shù)在農(nóng)田保護上應用的范例。可以預見，伴隨計算機技術(shù)和數(shù)據(jù)通信技術(shù)發(fā)展，我國農(nóng)田保護將更有成效。
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